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Crisi dello Stato: crisi della sovranità nazionale

di Aurora Piampiano, Nadia Piampiano e Margherita Acquarelli

Lo Stato inteso in senso moderno trova nel concetto di sovranità il suo requisito fondamentale. Tale configurazione del potere, nata con il sorgere dei primi Stati nazionali (Monarchie assolute: Francia, Inghilterra, nel corso del 1600), non era infatti presente nelle organizzazioni politiche premoderne, come ad esempio durante il feudalesimo.

La sovranità si è quindi affermata storicamente in relazione allo Stato nazionale, ma così come determinate condizioni storiche ne hanno permesso l’affermazione, tale caratteristica può però sparire in condizione storiche diverse.

Queste diverse condizioni si sono presentate nel corso degli ultimi due decenni del secondo millennio. A mettere in crisi la sovranità nazionale hanno concorso diversi fenomeni , alcuni politici ed altri economici.

In primo luogo si sono manifestati problemi che per loro natura superano i confini nazionali (dalla disoccupazione, al degrado ambientale).

Per affrontare tali problemi occorrono strumenti giuridici diversi da quelli utilizzati dagli Stati nazionali: a problemi globali devono far fronte istituzioni globali, cioè organizzazioni volute da tutti gli Stati del mondo per fissare regole in grado di risolvere tali problemi oltrepassando i confini dei singoli Stati nazionali. Tali istituzioni dovrebbero avere quindi il carattere della sovranazionalità cioè la possibilità di superare i confini nazionali, stabilendo norme valide, sia per tutti gli Stati che per tutti i cittadini del mondo, norme superiori rispetto alle norme giuridiche interne contrastanti con queste.

Perché esse assumano il potere necessario occorre pertanto che gli Stati nazionali rinuncino a parte della loro sovranità per attribuirla a tali organizzazioni.

La sovranità in tal modo tende ai spostarsi verso l’alto, tende a fuggire dallo Stato per andare a collocarsi ad un livello superiore a quello dello Stato nazionale.

In secondo luogo, il mondo della produzione ha subito cambiamenti radicali che mettono in crisi le stesse categorie tradizionali dell’economia politica (fine del keynesismo; crisi dello Stato sociale) messe a punto quando la sovranità era limitata allo Stato nazionale. La produzione odierna è caratterizzata da un ridisegno globale del processo produttivo (ristrutturazione attraverso l’impiego di nuove tecnologie, esternalizzazione nella produzione dei diversi componenti il prodotto; produzione just in time) che vede il superamento delle tradizionali teorie del commercio internazionale (superamento della teoria dei “costi comparati”). Ora che il mercato raggiunge i confine del pianeta, (globalizzazione dell’economia) l’impresa diventa impresa globale e supera i confini nazionali: obiettivo comune diventa, allora, produrre là dove i costi sono inferiori creando forte competizione tra imprese. Gli interventi di politica economica da parte dei singoli Stati sono condizionati da questo fenomeno e non sono più efficaci come un tempo: politiche monetarie e di bilancio espansive spesso incontrano effetti collaterali come deficit ed inflazione che, traducendosi in perdita di competitività per le imprese, ne annullano gli effetti benefici .

Le nuove dimensioni mondiali del mercato impongono un potere pubblico la cui estensione sia superiore a quella nazionale al fine di risolvere problemi “mondiali” come quello della disoccupazione e delle povertà.

In terzo luogo sono emerse esigenze di partecipazione dei cittadini al potere politico in un mondo in cui la politica sembra allontanarsi sempre più dall’uomo della strada.

I cittadini, infatti, nella nuova situazione venutasi a creare per effetto del mercato globale, possono far sentire la loro voce solo se si differenziano i livelli ai quali vengono prese le decisioni: ci sono scelte che sono opportune solo per una comunità locale intesa come città e non per un’altra; altre invece appaiono convenienti per un piccolo gruppo di città, altre ancora possono riguardare tutta la nazione o addirittura un gruppo di nazioni.

Nasce così l’esigenza di distribuire la sovranità su livelli diversi a seconda del tipo di problema che deve essere risolto.

Ciò significa che la sovranità dovrà essere ripartita tra lo Stato centrale e gli enti politici più limitati sul piano territoriale.

La sovranità scivola così verso il basso, abbandonando il centro per collocarsi in periferia

La “globalizzazione”, in altre parole, comporta una perdita di potere da parte dello Stato nazionale posto nella difficile condizione di dover governare processi sociali che al contrario si caratterizzano per una loro portata sopranazionale. Quando lo Stato non può più operare come prima si assiste ad un progressivo allontanamento dei cittadini alla vita politica ed entra in crisi la sopravvivenza stessa della democrazia .

La “globalizzazione” rischia di chiudere una pagina importante della storia del mondo occidentale caratterizzata dalla centralità dello Stato nazionale democratico e di non lasciare al suo posto un assetto organizzativo in cui la democrazia possa continuare a rimanere in vita.

Proprio per aprire questo spazio diventa essenziale il rafforzamento degli enti locali e il loro inserimento all’interno di un circuito democratico.

Del resto il federalismo come categoria politico-filosofica, prima ancora che giuridica, è presente sin dagli albori dello Stato moderno, nel pensiero liberale (Kant), socialista (Proudhon) e democratico (Friedrich). L‘assetto federale viene proposto come unità di ordine superiore rispetto a quella rappresentata dallo Stato Nazione, in base ad una ispirazione universalistica che mira a garantire l’uguaglianza tra i popoli riconoscendone le diversità, e antitetica al nazionalismo, basato sull’idea di rigida separazione tra i popoli, di superiorità della nazione, tendente all’espansionismo imperialistico e alla guerra. Le teorie federalistiche con la loro aspirazione a costruire un governo mondiale dell’umanità, al fine di garantire la pace tra i popoli, si pongono, così, in netta opposizione alle concezioni nazionalistiche, che tendono a far valere l’identità nazionale su quella sovranazionale o comunitaria.

Stato unitario

Nel nostro Paese, dopo l’Unità d’Italia, vengono estese all’intero territorio le leggi e le istituzioni del Regno di Sardegna, ispirandosi al modello centralistico napoleonico e assumendo la conformazione di uno Stato unitario.

La classe dirigente liberale, che rappresenta la borghesia del nord, adotta uno Stato fortemente accentratore per non dare spazio a rivendicazioni e contrasti sociali. Nell’età liberale dello Stato italiano, che copre il periodo che va dal 1861 ai 1922, gli unici poteri locali operanti sono, quindi, quelli del comune e della provincia. Tali enti hanno scarso peso: pur dotati di organi elettivi, restano privi di autonomia.

L’idea dello Stato liberale infatti è che il problema da risolvere nei rapporti tra governanti e governati riguarda il modo in cui garantire una sfera di libertà inviolabile da parte dei primi nei confronti dei secondi. In questa prospettiva tra Stato–apparato e società esiste una netta separazione e non ha senso porre alcun soggetto intermedio.

Nello Stato Unitario, quindi, la sovranità è esercitata da un unico ente: lo Stato.

Ad esso spetta in modo esclusivo l’esercizio delle funzioni legislativa, esecutiva, giudiziaria.

Lo Stato governa le diverse zone del paese sia attraverso propri organi periferici (es. prefetti, questori) che dipendono direttamente dal governo centrale e sono legati da un rapporto gerarchico, sia attraverso enti locali, che pur essendo soggetti distinti dallo Stato, assicurano, insieme ai primi, il trasferimento delle direttive dal centro alla periferia.

Tali enti, cioè, non hanno alcuna autonomia ma agiscono nei limiti dei poteri concessi dallo Stato e sono da questo controllati. In Italia, ad esempio, i Comuni esercitano ancora funzioni statali non svolte nell’interesse del Comune ma dell’intera comunità nazionale.

Le più importanti sono: la tenuta dell’anagrafe, dei registri dello stato civile (nascite e morti, matrimoni) e delle liste elettorali; la celebrazione dei matrimoni civili; la gestione dell’ordine pubblico nei Comuni dove non esistono commissari di pubblica sicurezza.

Quando il Comune esercita queste funzioni, il Sindaco, che ne è il responsabile, agisce come “ufficiale del governo”, ossia come diretto responsabile del Governo centrale.

Con il fascismo l’accentramento si fa ancora più forte: gli organi dei comuni e delle province cessano di essere elettivi e sono nominati dal Governo ( podestà nei comuni).

Si afferma in questo periodo una ideologia del potere che si ispira alle idee del filosofo tedesco Hegel.

Secondo Hegel tutta la storia tende al perfezionamento dell’uomo, ma si tratta di un cammino che vede come protagonista ogni singola nazione e non singoli individui. Gli individui non hanno una storia propria storia, la loro storia si identifica con quella della nazione cui appartengono.

In questo cammino verso la perfezione lo Stato incarna le ragioni della storia e dunque è necessariamente “buono”. Lo Stato è perciò sempre “etico”, sceglie sempre il bene generale.

Il singolo, accecato com’è dall’egoismo, potrebbe non rendersi conto di quello che è il suo bene e potrebbe considerare ingiusta una norma emanata dallo Stato. Se è necessario, perciò, lo Stato può togliere i diritti civili per mettere il singolo nella condizione di non nuocere all’interesse generale.

Lo Stato fascista, che fa propria questa ideologia, non può riconoscere alcun altro potere al di fuori di se stesso e pertanto non solo abolisce le libertà individuali ma provvede anche a ridurre ai minimi termini i poteri esercitabili in periferia.

Stato democratico

L’esperienza dello Stato totalitario fascista ha fatto emergere, sin dai lavori dell’Assemblea Costituente, un’esigenza fondamentale: distribuire il potere politico in modo che , nel caso di degenerazioni totalitarie dello Stato centrale, fossero presenti contropoteri locali capaci di contrastare tali involuzioni rispetto ai fondamenti dello Stato democratico. D’altra parte era evidente che per far radicare la democrazia nel nostro paese fosse necessario avvicinare i cittadini al potere politico. La continua ricerca di un compromesso tra i valori delle principali correnti politiche presenti nel paese: quella cattolica (solidarietà, valore della persona umana e della famiglia, diffusione della piccola proprietà privata), quella socialista e comunista (uguaglianza sociale, centralità del lavoro e dei lavoratori, controllo statale dell’economia) e quella liberale

(libertà individuale, iniziativa economica privata) ha portato come risultato quello di porre come obiettivo la valorizzazione della persona umana nel contesto storico e comunitario in cui essa opera (principio personalista: Mounier e Maritain).

La persona diventa quindi l’obiettivo cui deve tendere ogni individuo come completezza di sé e il compito dello Stato diventa allora quello di eliminare tutti gli ostacoli che ne impediscono il pieno sviluppo. Vengono superate quindi sia l’ottica liberista sia quella socialista: la prima perché isola la persona dal contesto sociale e la allontana da ogni prospettiva di solidarietà, la seconda perché identifica lo sviluppo dell’uomo come cammino delle masse popolari nel corso della storia e finisce dunque con il porre una supremazia del numero nei confronti del singolo determinandone una forma di oppressione. La dignità dell’uomo, in altre parole, non deve essere solo garantita, come afferma il liberismo ma anche costruita attraverso le azioni positive dello Stato (diritti economici e sociali) al fine di liberare l’individuo dai vincoli che ne impediscono il pieno sviluppo, senza al tempo stesso compromettere quelle sfere di libertà inviolabili consacrate con lo Stato di diritto.

Nasce quindi la convinzione della necessità di creare un sistema istituzionale pluralista, cioè, che preveda la formazione di tante “comunità intermedie” grazie alle quali l’individuo possa raggiungere il suo scopo e cioè diventare “persona”.

L’Assemblea Costituente a questo proposito sintetizzò quindi la sua posizione nell’art. 2 della Costituzione: “La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali dove si svolge la sua personalità, e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale” e dell’art. 5: “La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi e i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento”.

La Costituzione italiana, all’indomani della sua promulgazione (27-12-47), conferisce al nascente Stato italiano le seguenti caratteristiche: Stato repubblicano, democratico, parlamentare, pluralista, interventista, decentrato, non confessionale, aperto alla comunità internazionale.

Stato regionale

In Assemblea Costituente la prospettiva regionalista fu alla fine condivisa da tutti i partiti antifascisti i quali, pur partendo da ispirazioni diverse, condivisero infine un’impostazione di tipo garantista di cui all’art. 5 “La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali” , nel quale è evidente l’intenzione di conciliare il valore dell’unità nazionale con il concetto di decentramento istituzionale, visto anche come possibile contrappeso all’orientamento del governo centrale”.

Lo Stato Regionale deriva quindi dall’evoluzione di Stati fortemente centralizzati.

Caratteri di uno Stato regionale (che lo distinguono da quello federale):

• riconoscimento nella Costituzione statale dell’esistenza di enti territoriali autonomi , con propri Statuti, approvati con legge dello Stato (costituzionale o ordinaria);

• attribuzione costituzionale alle Regioni di competenze legislative e amministrative con esclusione di quelle giurisdizionali e di quelle relative all’ordine pubblico;

• riconoscimento, nell’ambito della funzione legislativa di una competenza speciale, cioè prevista solo nelle materie tassativamente indicate dalla Costituzione, oltre a limiti sia di carattere generale (Costituzione, Statuto delle Regioni, principi generali dell’ordinamento giuridico, riforme economico – sociali; trattati internazionali) quelli imposti da leggi ordinarie dello Stato (leggi - quadro o leggi – cornice, nella legislazione concorrente; o leggi statali di delega di poteri alle Regioni, nella legislazione integrativa), ferma restando la competenza generale dello Stato;

• per quanto riguarda le competenze amministrative, vale il principio del parallelismo: cioè le Regioni intervengono nelle stesse materie nelle quali hanno competenza amministrativa. Inoltre lo Stato può delegare con legge alla Regione l’esercizio di funzioni amministrative proprie dell’art. 118, 2° comma della Costituzione.

• esistenza di un Senato non rappresentativo delle Regioni, ma solo “eletto a base regionale”;

• partecipazione limitata all’esercizio di funzioni statali;

• controlli statali su organi, su leggi - controllo sia di legittimità sia di merito - e su atti amministrativi regionali;
• attribuzione ad una Corte Costituzionale del potere di risolvere i conflitti tra Stato e Regione, garantendo la preminenza degli interessi nazionale anche nelle materie di competenza regionale.

Stato federale

Nello Stato Federale (detto anche Stato composto, cioè Stato di Stati) la sovranità è ripartita tra diversi enti: tra lo Stato centrale o federale e gli enti territoriali(chiamati anche Stati membri).

La Costituzione prevede cioè un decentramento politico o istituzionale: il potere, cioè, viene ripartito dalla Costituzione tra lo Stato centrale, unico ente sovrano, e gli enti territoriali, autonomi e distinti da esso, dotati di una “ sovranità limitata”, cioè di propri poteri esercitati da organi rappresentativi, espressione diretta o indiretta delle popolazioni locali.

Anche l’ordinamento italiano ha avviato, in questo senso, un profondo cambiamento, iniziato con la riforma della Pubblica Amministrazione (nota come “legge Bassanini”) fino alla recente riformulazione del Titolo V della Costituzione (Legge costituzionale n. 3/2001): il nuovo art.114 della Costituzione sancisce, a questo proposito, la pari dignità costituzionale di tutti gli enti politici territoriali che diventano, così , contitolari, nei limiti costituzionali, della sovranità popolare.

La Costituzione di uno Stato federale elenca in modo tassativo le materie che restano di esclusiva competenza del Parlamento dello Stato centrale: politica estera, difesa, moneta, scelte generali di politica economica; attribuisce, quindi, tutte le altre materie alla competenza dei singoli Stati membri (clausola dei poteri residui; modello dello Stato federale anglosassone: decimo emendamento della Costituzione degli Stati Uniti e art. 107 della Costituzione australiana).

Anche negli Stati federali europei la clausola dei poteri residui è disposta a vantaggio degli Stati membri, ma in Svizzera, in Germania e anche nel nostro Paese, dopo la recente riforma, è costituzionalmente prevista un’ampia fascia di competenze legislative concorrenti, nella quale lo Stato fissa solo i principi e i singoli enti territoriali sono poi liberi di emanare con proprie leggi disposizioni più particolareggiate secondo propri orientamenti politici o esigenze locali.

Ciascuno Stato membro può, quindi, all’interno del proprio territorio, in tutte le materie, tranne quelle riservate alla esclusiva competenza dello Stato Centrale, esercitare tutti e tre i poteri rientranti nel concetto di sovranità: emanare leggi (potere legislativo), riscuotere tasse e gestire l’ordine pubblico (potere esecutivo), amministrare la giustizia (potere giudiziario).

Tale organizzazione del potere si ispira al principio di sussidiarietà, criterio di ripartizione della sovranità adottato da tutti quegli Stati che intendono attuare un forte decentramento politico (come avviene all’interno di uno Stato federale). Tale principio stabilisce che i poteri devono essere assegnati al livello di governo più basso possibile (ossia più vicino ai cittadini) e che i livelli di governo superiori possono intervenire soltanto quando un determinato problema non può essere opportunamente risolto dal livello di governo inferiore.

Il loro intervento è, in altre parole, sussidiario rispetto a quello dei livelli di governo inferiori.

Ciò significa, per fare un esempio che riguarda il nostro Paese, che tutte le decisioni spettano, in linea di principio, ai Comuni.

Le Province intervengono sulle questioni che i Comuni, data la loro piccola dimensione, non sono in grado di affrontare.

Le Regioni intervengono sulle questioni che richiedono una visione più ampia e che non possono essere affrontate dalle Province.

Infine allo Stato restano soltanto quelle competenze che richiedono una visione nazionale e che non possono essere gestite dalle Regioni.

Il principio di sussidiarietà capovolge l’impostazione degli Stati unitari centralizzati. In questi ultimi tutti i poteri spettano in linea di principio al centro, ossia allo Stato, che poi decide se e quanti trasferirne ai livelli di governo inferiori. In base al principio di sussidiarietà avviene esattamente il contrario: lo Stato svolge solo le funzioni strettamente indispensabili, ossia quelle che richiedono un punto di vista nazionale. Tutte le altre spettano ai livelli di governo inferiori.

Un’applicazione concreta del principio di sussidiarietà si ha, nell’ordinamento italiano, con la ripartizione delle funzioni amministrative tra Stato, Regioni ed enti locali. Mentre il tasto originario dell’art.118 della Costituzione stabiliva, come principio, il parallelismo tra competenze legislative e quelle esecutive, il nuovo art. 118, dopo la riforma del 2001, introduce un radicale cambiamento: ferme restando le funzioni amministrative statali relative alle materie rientranti nella propria sfera di competenza legislativa esclusiva, per il resto le funzioni amministrative devono essere svolte il più vicino possibile ai cittadini e quindi dal Comune, e solo qualora tale intervento risulti inadeguato, da livelli di governo superiore come ad esempio la Provincia, la Regione o lo Stato. Allo Stato e alla Regione resteranno quindi compiti essenzialmente di programmazione e di coordinamento, mentre compiti di natura operativa sono destinati agli enti locali.

Origine e natura giuridica dello Stato federale

Alcuni Stati federali sono nati dall’Unione volontaria di più Stati precedentemente indipendenti, i quali federandosi, ossia stringendo un patto tra di loro, hanno scelto di rinunciare ad una parte della loro sovranità a favore di un ente centrale ( Stati Uniti, Svizzera).

Così accadrà forse in Europa se dall’attuale Unione Europea si passerà ad una vera e propria federazione di Stati ( Stati Uniti d’Europa).

Altri Stati federali sono nati dal decentramento di uno Stato unitario: così è accaduto in Germania e in Belgio. Essi hanno ripartito il loro territorio in Stati o Regioni dotate di governi autonomi e di ampi poteri garantiti dalla Costituzione.

Circa la natura giuridica dello Stato federale, dominante è attualmente la teoria della sovranità dello Stato centrale o federale: cioè la supremazia dello Stato federale sugli Stati membri e quindi la superiorità della Costituzione federale su quelle statali. Manca negli Stati membri, prima di tutto, il carattere della sovranità esterna o indipendenza, che resta allo Stato centrale; manca inoltre anche il carattere dell’originarietà, infatti, pur avendo una loro Costituzione interna, quest’ultima deve rispettare i principi fondamentali di quella federale; gli ordinamenti degli Stati membri non sono quindi originari ma derivati da quello dello Stato centrale.

Lo Stato centrale conserva, inoltre, organi con poteri di intervento nei singoli Stati membri, al fine di ristabilire, se necessario, l’ordine interno ( polizia federale) o al fine di azioni militari finalizzate ad assicurarne la sicurezza interna ed esterna

(esercito federale), nonché organi giurisdizionali con competenza sull’intero territorio nazionale (giudici federali), conservando quindi il monopolio della forza per i motivi indicati. L’accoglimento di questa teoria porta a considerare gli Stati membri enti non sovrani ma autonomi.

Ciò significa:

- potere di darsi proprie Costituzioni, rispettando i principi della Costituzione federale;

- potere di autorganizzazione: la libertà scelta nel darsi forme di governo e nel potere di esercitare funzioni legislative, esecutive e giudiziarie;

- potere di partecipazione alla formazione della volontà politica dello Stato Centrale (esistenza di una seconda Camera direttamente rappresentativa degli Stati membri; necessità del consenso degli Stati membri per la revisione della Costituzione federale);

- autonomia finanziaria: qualsiasi livello di autonomia politica rischia di essere del tutto vanificata se non viene accompagnata dalla possibilità di disporre di propri tributi e quindi di autofinanziarsi (principio della territorialità delle imposte), diminuendo progressivamente la dipendenza dallo Stato centrale, salva naturalmente l’esigenza di perequazione per le aree territoriali più svantaggiate (federalismo fiscale).

Caratteri dello Stato federale

In sintesi i caratteri di uno Stato federale sono:

a) esistenza di un ordinamento statale federale, fondato su una Costituzione scritta e rigida e di una pluralità di enti politici territoriali variamente denominati (Länder in Austria e Germania; Stati membri negli Stati Uniti, Province in Canada) a loro volta dotati di proprie Costituzioni subordinate a quella federale;

b) la previsione nella Costituzione federale di una ripartizione di competenze tra Stato centrale e Stati membri, secondo il principio di sussidiarietà; la modificazione di tale ripartizione è possibile solo con un procedimento di revisione costituzionale al quale devono partecipare anche gli Stati membri.

c) L’esistenza di un Parlamento bicamerale, costituito da una Camera espressione dell’intero corpo elettorale e da una seconda Camera rappresentativa degli Stati membri, variamente denominata (Senato negli Stati Uniti e in Australia, Canada, Argentina; Consiglio Federale in Germania). Questa seconda Camera può essere eletta direttamente dal corpo elettorale

(Stati Uniti), oppure essere formata da rappresentanti designati dai singoli Governi degli Stati membri(Germania) . Tali rappresentanti possono agire senza vincolo di mandato (Stati Uniti) o essere sottoposti alle direttive dei singoli Governi che li hanno designati (Germania). La composizione di tale Camera può essere paritetica, cioè comprendere uno stesso numero di rappresentanti per ogni Stato (Stati Uniti) o differenziata, cioè comprendere un numero di rappresentanti per singolo Stato in proporzione al numero dei suoi abitanti (Germania).

Inoltre nelle forme di governo di tipo parlamentare, esiste un bicameralismo imperfetto, cioè la seconda Camera ha un limitato potere legislativo ed è esclusa dal un rapporto di fiducia che il Governo ha solo con la prima Camera.

d) previsione di un organo federale di tipo giurisdizionale (Corte Suprema negli Stati Uniti) incaricato di risolvere i conflitti tra Stato federale e singoli Stati membri.